国家税务总局：
发票作为重要的商务、财务、税务、法务凭证，关系经济社会方方面面。发票电子化改革后，发票形态、领用、开具、交付、入账、保管等都将发生重大变化，对税收管理、财务管理，乃至市场交易秩序、社会经济运行产生深刻影响。同时《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称“办法”）属于行政法规，自1993年12月施行后经历过2010年和2019年两次修订，对加强税源监控、保证税收收入发挥了积极作用。
随着我国经济社会的发展、税制改革的不断深化，尤其是深化税收领域“放管服”改革，深入推进发票电子化以及全面落实《优化营商环境条例》服务经济社会高质量发展，“办法”在执行中出现了一些新问题，主要是：“办法”的有些规定与新制定、修订的有关法律、法规无法衔接；发票管理现代化、信息化的一些新制度和新措施，以及发票管理中的新经验需要补充；对发票违法行为处罚力度偏低，难以发挥惩治和威慑作用。
针对上述问题，中汇江苏税务师事务所组织由本所资深税务师、注册会计师、律师、博士等组成的专家团队，对《征求意见稿》进行了讨论与研究，并征求了部分纳税人、税务机关工作人员和大专院校专家学者的建议和意见，提出以下修改建议：
一、对发票法律地位的修改建议
第一章第三条第一款
▶ 修改建议：将第三条第一款“本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证，包括纸质发票和电子发票。”修改为“本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他应税交易中，开具、收取的税收凭证，包括纸质发票和电子发票。纳税人发生应税交易，应当按照增值税纳税义务的发生时间如实开具发票。未发生应税交易，可以使用“不征税”的增值税普通发票或者其他凭证收取款项。”
▶ 修改理由：《征求意见稿》中，发票的法律地位没有变，仍然属于“收付款凭证”。然而，《增值税专用发票使用规定》（国税发[2006]156号）第十一条（四）项规定，专用发票应“按照增值税纳税义务的发生时间开具”，根据《增值税发票开具指南》（税总货便函[2017]127号）第二章第一节第四条“纳税人应在发生增值税纳税义务时开具发票”的规定，发票的开具时间应当与增值税纳税义务时间同步，从这个层面上讲发票的法律地位是税收凭证。
发票的法律地位，到底是“收付款凭证”，还是增值税现行规定明确的“税收凭证”，或者二者兼而有之？鉴于发票是主要扣税凭证，将发票的法律地位明确为“税收凭证”应当更加合适。
同时，当增值税纳税义务时间和收付款时间不一致时，应当允许纳税人使用自制凭证（收据）收取款项，或者使用税率栏标注“不征税”字样的发票收取款项。实务中，房地产开发企业预售商品房等业务，已经采用了这样的操作方式。
二、对全面落实《优化营商环境条例》的修改建议
（一）第三章
▶ 修改建议：在第三章“发票领用”中增加“税务机关对企业正常的发票领购行为不得拒绝、推诿。”的条款。
▶ 修改理由：目前纳税人领用发票的行为易受到税务部门的影响，特别是在年末税务部门已经完成税收任务的情况下，存在纳税人领用发票困难的现象。由于纳税人不能及时开具发票，既影响企业间商业关系，也破坏了营商环境。
（二）第三章第十五条
▶ 修改建议：将第十五条“……主管税务机关根据领用单位和个人的经营范围、规模和风险级别，在5个工作日内确认领用发票的种类、数量以及领用方式，并告知领用发票的单位和个人。”修改为“……主管税务机关根据领用单位和个人的经营范围、规模和纳税信用等级，在5个工作日内确认领用发票的种类、数量以及领用方式，并告知领用发票的单位和个人。对于临时性增加发票数量较大的，且纳税信用等级M级以上（含M级）应给予增加领用。”
▶ 修改理由：纳税人对其“风险级别”并不知晓，若采用“风险级别”作为判断标准，不能保护纳税人的合法权益。“纳税信用等级”是纳税人以往的税法遵从的结果，将“风险级别”改为“纳税信用等级”，可以体现公开、透明和公正的原则。
（三）第四章
▶ 修改建议1：在第四章“发票的开具和保管”中增加“税务机关不得要求外地单位承接本地项目，必须在本地开设分公司开具本地发票。”的条款。
▶ 修改理由1：外地单位承接本地项目，必须在项目所在地开具本地发票是各地都有的不成文的规定，涉及到地方政府税收收入分配问题，对营商环境的破坏较大。例如，国企开设异地分公司，要符合开设的规定、要有完整的流程和手续，开设成本高且周期长。
▶ 修改建议2：在第四章“发票的开具和保管”中明确：“非销售商品、提供劳务的行为，是否可以开具发票。”的条款。
▶ 修改理由2：实务中，存在取得政府补助、取得股票代持款等非增值税应税行为，对方经常要求开具发票的情形。税务局又认为对非增值税应税行为不得开具增值税发票。目前发票管理办法对此没有相关规定，建议予以明确。
（四）第五章
▶ 修改建议：在第五章“发票检查”中增加“税务机关发票检查时保护纳税人权益”的条款。
▶ 修改理由：目前，涉及发票犯罪的案件呈现精心策划、跨省且团体作案的特点，发票失控、走逃、异常和失联等情况频繁出现，正常经营且不知情的纳税人在获取此类发票后无法实现发票的相关功能，为保证国家税款不受损失而由受票方承担税款的现象，极大地损害了正常经营的纳税人的权益。
（五）第六章第三十四条
▶ 修改建议：在第三十四条第（一）项“应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未按规定加盖发票专用章的；”修改为“应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未按规定加盖发票专用章的。有该项情形的，按照上述处罚后仍拒不开具发票的，可由税务机关代开发票，保证纳税人顺利依法获取发票；”
▶ 修改理由：日常经营中，有很多经济纠纷是在发生纳税义务、开票义务的时候拒不开票、逃避开票或增加附加条件制造开票困难，导致纳税人无法顺利取得发票，给接受发票的纳税人和主管税务机关造成了很大的困扰。《征求意见稿》中未有严格的规定，建议增加本项内容。
三、对发票违法行为予以处罚的修改建议
第六章第三十六条
▶ 修改建议：将第三十六条中“虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款”修改为“虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下，或处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”
▶ 修改理由：《征求意见稿》对虚开发票的处罚力度偏小，现今虚开发票犯罪动辄上亿甚至几百亿，而处罚上限却只有50万。处罚的金额偏低，降低了犯罪分子违法的成本，难以发挥惩治和威慑作用，应和《税收征管法》的处罚条款相衔接。
四、其它层面的修改建议
（一）第四章第十八条
▶ 修改建议：将第十八条“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。”修改为“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，销售方应当向购买方开具发票；特殊情况下，由购买方向销售方开具发票。”
▶ 修改理由：《征求意见稿》依旧主张“资金流”决定“发票流”，这一条规定可以说由来已久、根深蒂固。但是，它早已不能适应社会经济环境的需要，更不利于优化营商环境。
（二）第六章第十九条
▶ 修改建议：将第十九条中“取得发票时，不得要求变更品名和金额。”修改为“取得发票时，不得要求变更品名、规格型号、单位、数量、单价和金额等发票要素。”
▶ 修改理由：发票表格要素共有品名、规格型号、单位、数量、单价和金额等要素，购买方要求变更任何一个要素均会改变发票的真实性，背离发生的真实业务，而取得与经营不符的发票。《征求意见稿》中仅仅明确了“不得要求变更品名和金额”，因此建议将此条修改为“不得要求变更品名、规格型号、单位、数量、单价和金额等发票要素。”，进而遏制购买方要求变更发票相关要素的非法行为。
作者：中汇江苏税务师事务所